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專(zhuān)項(xiàng)債支持土地儲(chǔ)備需做好政策設(shè)計(jì)

方超 賈森 田煜 等

2024年9月26日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，部署下一步經(jīng)濟(jì)工作。會(huì)議提出“要發(fā)行使用好超長(zhǎng)期特別國(guó)債和地方政府專(zhuān)項(xiàng)債，更好發(fā)揮政府投資帶動(dòng)作用”。10月8日-17日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室連續(xù)舉行三場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)介紹落實(shí)一攬子增量政策情況，國(guó)家發(fā)展改革委提出“運(yùn)用專(zhuān)項(xiàng)債券等支持盤(pán)活存量閑置土地”，財(cái)政部提出“允許專(zhuān)項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備”“支持地方政府使用專(zhuān)項(xiàng)債券回收符合條件的閑置存量土地，確有需要的地區(qū)也可以用于新增的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目”，進(jìn)一步明確了專(zhuān)項(xiàng)債支持土地儲(chǔ)備的工作方向。結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和房地產(chǎn)發(fā)展實(shí)際，允許專(zhuān)項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備對(duì)于“開(kāi)前門(mén)”規(guī)范地方政府舉債融資、“堵后門(mén)”遏制地方政府隱性債務(wù)、促進(jìn)土地市場(chǎng)的供需平衡、緩解地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)的流動(dòng)性和債務(wù)壓力、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行持續(xù)好轉(zhuǎn)將產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。

一、專(zhuān)項(xiàng)債券支持土地儲(chǔ)備的政策歷程

土地儲(chǔ)備，是指地方政府為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地、進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲(chǔ)備大致可以分為土地回收、開(kāi)發(fā)整合、土地儲(chǔ)存、土地供應(yīng)四個(gè)環(huán)節(jié)。其中，土地收購(gòu)過(guò)程中的巨額資金需求往往是制約土地儲(chǔ)備工作順利有序開(kāi)展的主要問(wèn)題。2001年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)〔2001〕15號(hào)），提出“為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度，市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購(gòu)?fù)恋?，金融機(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持”。據(jù)此，土地儲(chǔ)備的大幕拉開(kāi)，全國(guó)各地相繼成立2000多家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。

2007年11月，原國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合制定的《土地儲(chǔ)備管理辦法》中第三條明確規(guī)定“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國(guó)土資源管理部門(mén)、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位”，正式確立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為土地儲(chǔ)備工作具體實(shí)施主體的地位，并規(guī)定土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需經(jīng)市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)批準(zhǔn)。2016年2月，財(cái)政部、原國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行、原銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）提出“土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類(lèi)城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再?gòu)氖滦略鐾恋貎?chǔ)備工作”，意味著地方融資平臺(tái)的土地儲(chǔ)備職能正式被剝離，僅納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)才能承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能。

土地儲(chǔ)備融資方式歷經(jīng)多次調(diào)整，根據(jù)主要融資方式的變化大致可分為五個(gè)階段。

第一階段：金融機(jī)構(gòu)可為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資。2001年前后，大規(guī)模城市規(guī)劃建設(shè)時(shí)期土地儲(chǔ)備規(guī)模大，土地儲(chǔ)備過(guò)程中資本投入量高，為解決融資問(wèn)題，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)〔2001〕15號(hào)），首次提出“市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購(gòu)?fù)恋?，金融機(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持”，明確了金融機(jī)構(gòu)可以為土地收儲(chǔ)提供融資，包含銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)。

第二階段：金融機(jī)構(gòu)為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資逐漸收緊。2008年8月，原銀監(jiān)會(huì)辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)信托公司房地產(chǎn)、證券業(yè)務(wù)監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2008〕265號(hào)），要求信托公司應(yīng)充分認(rèn)識(shí)土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn)，審慎發(fā)放此類(lèi)貸款，并明確規(guī)定貸款額度不得超過(guò)所收購(gòu)?fù)恋卦u(píng)估值的70%，貸款期限最長(zhǎng)不得超過(guò)2年。之后原銀監(jiān)會(huì)辦公廳又于2010年2月印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)信托公司房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2010〕54號(hào)），規(guī)定信托公司不得以信托資金發(fā)放土地儲(chǔ)備貸款，實(shí)質(zhì)暫停了信托公司對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)提供融資。2012年12月，原國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行、原銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào)），通過(guò)設(shè)立融資規(guī)模控制卡的舉措進(jìn)一步規(guī)范土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的商業(yè)銀行貸款，并明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資應(yīng)納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理，執(zhí)行地方政府性債務(wù)管理的統(tǒng)一政策，也規(guī)定貸款期限最長(zhǎng)不超過(guò)五年。

第三階段：金融機(jī)構(gòu)不得為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資。2014年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），嚴(yán)格規(guī)范地方政府融資，要求地方政府進(jìn)一步規(guī)范土地出讓管理，堅(jiān)決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。2016年2月，財(cái)政部、原國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行、原銀監(jiān)會(huì)四部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)，簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)范通知》），提出各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國(guó)有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國(guó)家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過(guò)省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。

第四階段：地方政府發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資。2017年5月，財(cái)政部、原國(guó)土資源部印發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》），提出具備舉債資質(zhì)的地方政府可以發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券，債券資金由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專(zhuān)項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備。土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券成為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)唯一外部融資來(lái)源，也正式開(kāi)啟土地儲(chǔ)備融資的“前門(mén)”。

第五階段：停發(fā)土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券。2019年9月4日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出“專(zhuān)項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”。至此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)只能利用國(guó)有土地收益基金、土地出讓收入和統(tǒng)籌安排的其他財(cái)政資金開(kāi)展土地收儲(chǔ)，除此之外無(wú)任何對(duì)外融資渠道。

二、運(yùn)用專(zhuān)項(xiàng)債券開(kāi)展土地收儲(chǔ)意義重大

2016年以前，地方政府土地儲(chǔ)備資金的來(lái)源主要為銀行發(fā)放的土地儲(chǔ)備貸款，增信措施以各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名下的儲(chǔ)備土地抵押為主，另一種方式為通過(guò)地方政府融資平臺(tái)公司向銀行貸款融資來(lái)籌集。實(shí)務(wù)工作中，很多地方政府不經(jīng)過(guò)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，將大量?jī)?chǔ)備土地低成本劃撥給融資平臺(tái)公司，使其通過(guò)土地抵押等方式申請(qǐng)銀行貸款，用于儲(chǔ)備土地一級(jí)開(kāi)發(fā)和各類(lèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)支出。此類(lèi)融資方式游離在地方政府債務(wù)限額管理之外，隨著債務(wù)規(guī)模的逐年增長(zhǎng)，政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯。

為遏制土地儲(chǔ)備債務(wù)融資規(guī)模無(wú)序增長(zhǎng)，嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在2014年預(yù)算法修訂的背景下，2016年國(guó)家明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，至此土地儲(chǔ)備貸款融資之門(mén)關(guān)閉。貸款融資被叫停后，各地土地儲(chǔ)備支出僅能依靠地方財(cái)政預(yù)算資金投入，其遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足需求，土地儲(chǔ)備資金存有較大缺口。因此，為解決地方政府土地儲(chǔ)備資金來(lái)源問(wèn)題，2017年5月實(shí)施的《管理辦法》，規(guī)定地方政府可通過(guò)發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券為土地儲(chǔ)備籌集資金，土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券正式走向前臺(tái)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2017年7月至2019年9月，全國(guó)共發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券507支、金額共計(jì)15102億元。其中，廣東省和江蘇省分別以1451億元、1438.3億元的發(fā)行量位于全國(guó)前兩位。

從融資合規(guī)性來(lái)看，發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券是地方政府收儲(chǔ)土地唯一的依法合規(guī)融資渠道。根據(jù)《預(yù)算法》等法律法規(guī)規(guī)定，從2016年1月1日起土地儲(chǔ)備資金從以下渠道籌集：一是財(cái)政部門(mén)從已供應(yīng)儲(chǔ)備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用等相關(guān)費(fèi)用；二是財(cái)政部門(mén)從國(guó)有土地收益基金中安排用于土地儲(chǔ)備的資金；三是發(fā)行地方政府債券籌集土地儲(chǔ)備資金；四是經(jīng)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)可用于土地儲(chǔ)備的其他資金；五是上述資金產(chǎn)生的利息收入。這實(shí)質(zhì)上規(guī)定了除使用財(cái)政資金開(kāi)展土地收儲(chǔ)外，唯一依法合規(guī)的融資途徑就是發(fā)行地方政府債券。為規(guī)范指引土地儲(chǔ)備融資行為，2017年5月財(cái)政部、原國(guó)土資源部聯(lián)合制訂《管理辦法》，土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券為地方政府調(diào)控土地市場(chǎng)、提供有效投資落地所需土地要素發(fā)揮了不可或缺的保障作用。

從要素供給有效性來(lái)看，專(zhuān)項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備極大增強(qiáng)了土地要素的有效配置，加速了城市開(kāi)發(fā)的進(jìn)程。根據(jù)對(duì)已發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券公開(kāi)披露文件的梳理統(tǒng)計(jì)，507只土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券中，能查詢(xún)到披露具體項(xiàng)目信息的有419只，共涉及6816個(gè)支持項(xiàng)目。其中，向住宅、商業(yè)等房地產(chǎn)領(lǐng)域供地的約4130個(gè)，發(fā)債規(guī)模約6703億元，豐富了地方政府土地出讓收入，增加了公共財(cái)政預(yù)算收入；專(zhuān)門(mén)用于支持工業(yè)園區(qū)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及城中村改造的約1323個(gè)，發(fā)債規(guī)模約1330億元，為地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生保障重點(diǎn)項(xiàng)目落地提供了土地要素保障。

從債務(wù)管控實(shí)用性來(lái)看，切實(shí)落實(shí)了《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定，有效遏制地方政府違法違規(guī)變相舉債。《預(yù)算法》明確，省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后可在限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。除此之外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)?！兑?guī)范通知》進(jìn)一步明確“各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉措土地儲(chǔ)備貸款”。2017年起規(guī)范化發(fā)行納入地方債務(wù)限額管理的土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券，實(shí)際上是打開(kāi)了地方政府土地儲(chǔ)備融資的“前門(mén)”，關(guān)上了土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)違規(guī)融資形成隱性債務(wù)的“后門(mén)”，也堵住了地方融資平臺(tái)以土儲(chǔ)之名融資而挪作他用的“歪門(mén)”。

三、重啟土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券釋放積極信號(hào)

2021年以來(lái)，北京、天津、河南、云南、廣西等多個(gè)省市區(qū)多次公開(kāi)呼吁，將土地儲(chǔ)備項(xiàng)目納入地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券支持范圍。近期，市場(chǎng)希望重啟土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券的呼聲也很強(qiáng)烈。財(cái)政部明確提出允許專(zhuān)項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備，是落實(shí)中央政治局9月26日會(huì)議要求的具體舉措，也是對(duì)市場(chǎng)呼聲的積極有效回應(yīng)，勢(shì)必將會(huì)產(chǎn)生一系列積極作用。

首先，將有效緩解土地收儲(chǔ)的資金困境。土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算收入的主要來(lái)源，目前呈現(xiàn)明顯下降趨勢(shì)。2023年，地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入66287億元，同比下降10.1％，其中國(guó)有土地出讓收入57996億元，下降13.2％。2024年1-8月，地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入23904億元，同比下降23.5%，其中國(guó)有土地出讓收入20218億元，同比下降25.4%。地方政府性基金預(yù)算不斷減少，使安排土地儲(chǔ)備資金愈發(fā)困難，部分地方甚至出現(xiàn)了城投公司托底拿地、土地抵押虛增出讓收入的現(xiàn)象。重新允許專(zhuān)項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備將有效緩解土地收儲(chǔ)資金困境。

其次，可以保障土地要素供給，從而支撐基本建設(shè)項(xiàng)目投資落地。現(xiàn)行政策明確要求建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行“凈地”出讓。取得土地是建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工實(shí)施、形成固定資產(chǎn)投資的基本前提，特別是對(duì)于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目而言，土地要素保障至關(guān)重要。國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部等多次發(fā)文要求，堅(jiān)持土地要素跟著項(xiàng)目走。土地收儲(chǔ)是“凈地”出讓的前提，停發(fā)土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券后，由于缺乏合法合規(guī)的有效融資渠道，加之經(jīng)濟(jì)增速放緩導(dǎo)致財(cái)政收入銳減，土地收儲(chǔ)變得愈發(fā)困難。重新允許專(zhuān)項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備后將有效保障重點(diǎn)項(xiàng)目投資落地，形成實(shí)物工作量。

再次，有利于盤(pán)活存量土地資源，或可加快城市更新步伐。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視存量土地盤(pán)活利用，審定印發(fā)了相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)指導(dǎo)意見(jiàn)，相關(guān)部委也出臺(tái)了配套文件。當(dāng)前，多地將城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)等盤(pán)活存量土地的工作與城市更新相結(jié)合，以此穩(wěn)步推進(jìn)城市的高質(zhì)量發(fā)展。城市更新往往涉及土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變、規(guī)劃功能調(diào)整等，大多需要履行“收儲(chǔ)—供地—開(kāi)發(fā)”的程序。2023年7月底召開(kāi)的全國(guó)超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造工作部署電視電話會(huì)議，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了城市更新要堅(jiān)持“必須實(shí)行凈地出讓”的原則。重新允許專(zhuān)項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備勢(shì)必加速推進(jìn)城市更新步伐，提高存量土地利用效率，帶動(dòng)民間投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)有效增長(zhǎng)。

四、有關(guān)建議

2024年2月19日，習(xí)近平總書(shū)記在主持中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要建立健全同宏觀政策、區(qū)域發(fā)展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準(zhǔn)性和利用效率，推動(dòng)形成主體功能約束有效、國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序的空間發(fā)展格局，增強(qiáng)土地要素對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力。重新允許專(zhuān)項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備，是更好服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。要避免出現(xiàn)上一輪土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行過(guò)程中出現(xiàn)的諸如資金使用效率不高、債券額度分配有待優(yōu)化、債務(wù)規(guī)模控制難度大等問(wèn)題，必須做好專(zhuān)項(xiàng)債券支持土地儲(chǔ)備的具體政策設(shè)計(jì)，在對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行總體管控的前提下，強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)債券全生命周期管理。為此，建議：

（一）在專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用方向和地區(qū)上分類(lèi)側(cè)重

根據(jù)新形勢(shì)新要求，優(yōu)化地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法，分類(lèi)指導(dǎo)專(zhuān)項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備投向。一是主要支持回收符合條件的閑置存量土地，確有需要的地區(qū)可用于新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。二是先期可選擇償債能力強(qiáng)、項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、投資效率較高的地區(qū)重點(diǎn)推行。三是在房地產(chǎn)領(lǐng)域適應(yīng)市場(chǎng)供求關(guān)系新變化，按照自然資源部印發(fā)的《關(guān)于做好2024年住宅用地供應(yīng)有關(guān)工作的通知》（自然資辦函〔2024〕918號(hào)）的要求，重點(diǎn)支持保障性安居工程、城市更新與成片開(kāi)發(fā)等存量挖潛項(xiàng)目，拓寬融資渠道，滿(mǎn)足該類(lèi)項(xiàng)目“凈地出讓”需求。四是堅(jiān)持土地要素跟著項(xiàng)目走，重點(diǎn)支持國(guó)家“兩重”項(xiàng)目、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的用地需求，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，全面深化財(cái)政體制改革，破除地方政府土地財(cái)政依賴(lài)。

（二）優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備發(fā)行期限和還款來(lái)源

貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院“增強(qiáng)土地管理靈活性”要求，適應(yīng)“長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期”等不同供地方式和城市更新等項(xiàng)目實(shí)施周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，調(diào)整“發(fā)行年限原則上不超過(guò)5年”的政策思路，優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備的發(fā)行期限，合理拉長(zhǎng)債券還款周期。按照自然資源部印發(fā)的《關(guān)于完善工業(yè)用地供應(yīng)政策支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通知》（自然資發(fā)〔2022〕201號(hào)）關(guān)于“推進(jìn)工業(yè)用地供應(yīng)由出讓為主向租賃、出讓并重轉(zhuǎn)變”的要求，相應(yīng)調(diào)整專(zhuān)項(xiàng)債券還款來(lái)源由土地出讓金為主向租金、出讓金并重轉(zhuǎn)變。

（三）多措并舉強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行全生命周期監(jiān)管

一是加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作質(zhì)量，保證前期工作深度，支撐項(xiàng)目可行性論證和風(fēng)險(xiǎn)研判，明確與土地要素掛鉤的用地項(xiàng)目，確保土地要素精準(zhǔn)配置到綜合效益好、帶動(dòng)作用強(qiáng)、早晚都要干的項(xiàng)目上。二是加強(qiáng)對(duì)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目土地的“征-儲(chǔ)-供-用”全過(guò)程、穿透式監(jiān)管，掌握資金使用、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、運(yùn)營(yíng)管理等情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)通報(bào)預(yù)警、督導(dǎo)約談。三是建立地方政府承諾機(jī)制，確保專(zhuān)項(xiàng)債券用到實(shí)處，供地方向不走偏，杜絕土地被征占后用于其他項(xiàng)目等情況，強(qiáng)化績(jī)效考評(píng)和結(jié)果運(yùn)用，與額度分配掛鉤，務(wù)必做到資金高效、安全、規(guī)范使用和專(zhuān)款專(zhuān)用。

注：原文載自《中國(guó)投資》2024年第12期，本次發(fā)表有改動(dòng)。文中圖片來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)，版權(quán)歸原作者所有，若有侵權(quán)請(qǐng)聯(lián)系刪除。