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堅持底線思維 筑牢城鄉(xiāng)防洪防線

—— 新時期建立現(xiàn)代防洪新觀念的思考

劉萬新

水是萬物之母、生存之本、文明之源。我國是世界上河流最多的國家之一，擁有4.5萬余條江河，縱橫交錯地遍布在960萬平方千米的大地上，因為河流眾多的緣故，我國也成為了世界上水旱災害最多的國家之一。有文獻記載以來，1092次水災、1056次旱災，讓數(shù)千年的中華文明發(fā)展史，成為一部人與水旱災害的抗爭史。治水歷來是立國安邦的大事，要想國泰民安、歲稔年豐，必須重視并善于治水。

中國主要河流分布圖（圖源：星球研究所鄭藝）

黨的十八大以來，黨中央統(tǒng)籌水災害防治、水資源節(jié)約、水生態(tài)保護修復、水環(huán)境治理，取得了顯著成績。2021年7月，河南省遭遇歷史罕見暴雨，發(fā)生嚴重洪澇災害，再次為我們敲響警鐘。2022年1月，經(jīng)國務院常務會議審議，應急管理部公布《河南鄭州“7·20” 特大暴雨災害調(diào)查報告》（簡稱《“7·20”調(diào)查報告》），提出此次暴雨災害是一場因極端暴雨導致嚴重城市內(nèi)澇、河流洪水、山洪滑坡等多災并發(fā)，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失的特別重大自然災害?？傮w是“天災”，具體有“人禍”。災害共造成河南省150個縣（市、區(qū)）1478.6萬人受災，因災死亡失蹤398人，直接經(jīng)濟損失1200.6億元。一個個鮮活的生命在我們的生活中消失，水庫、河道、道路、橋梁、房屋、汽車等基礎(chǔ)設(shè)施或財產(chǎn)受損，產(chǎn)生直接或是間接災難給數(shù)千個家庭帶來滅頂之災，甚至失去繼續(xù)生活的勇氣和信心。

河南鄭州“7·20” 特大暴雨災害現(xiàn)場（圖源：網(wǎng)絡）

我們要深入學習貫徹習近平總書記關(guān)于防災減災救災重要論述，全面提高我國自然災害治理能力。筆者從事水利設(shè)計、咨詢評估工作多年，一直關(guān)注暴雨洪水給城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施等帶來的災害，關(guān)注治水的新老問題，2021年發(fā)表在《中國投資》的文章“分級分類施策建設(shè)國家水網(wǎng)工程”提出：我國經(jīng)濟經(jīng)過高速增長之后，江河堤防等保護范圍內(nèi)的經(jīng)濟總量已經(jīng)不可同日而語，如遇洪水暴雨災害損失巨大，需制定超標準暴雨洪水的防御預案。在打贏現(xiàn)代防洪戰(zhàn)役、筑牢城鄉(xiāng)防線中，做到“三個轉(zhuǎn)變、三個堅持、三個加強”，推動新時期水利高質(zhì)量發(fā)展。

黃河小浪底水庫(圖源：新華社/ 姜亮）

一、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)防洪治水觀念

(一)改變防洪治水僅是水利部門工作的舊認識

習近平總書記指出，治水不是一個方面、一個部門的事情，不是一個部門就能做到的。2021年7月，習近平總書記主持中共中央政治局常務委員會會議，研究部署防汛救災工作時強調(diào)：防汛救災關(guān)系人民生命財產(chǎn)安全，關(guān)系糧食安全、經(jīng)濟安全、社會安全、國家安全。

現(xiàn)在是科技網(wǎng)絡的時代，科技將各行各業(yè)緊密地聯(lián)系在一起，網(wǎng)絡技術(shù)將我們連成“命運共同體”。鄭州“7·20”暴雨發(fā)生時，暴雨造成防洪設(shè)施破壞、市政排水不暢、交通淤堵癱瘓、電力保障受阻、銀行支付困難、通訊信號減弱等，多災并發(fā)。政府、企業(yè)等單位未能及時通知市民避險出行、錯峰上下班，地鐵、公交、共享單車等交通嚴重受阻，手機掃碼購物、出行等無法完成，災害發(fā)生給城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、人民生命財產(chǎn)、居民生活等造成嚴重影響，也給我們帶來啟示：防洪治水要統(tǒng)籌應急、水利、市政、交通、電力、金融和通訊等多個部門齊抓共管、協(xié)同配合。

據(jù)《“7·20”調(diào)查報告》，有地方市（區(qū)、縣）黨委政府、應急管理部門、水利部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、城市管理部門、交通運輸部門、城鄉(xiāng)建設(shè)部門、公安機關(guān)及統(tǒng)計部門等當?shù)卣?、部門由于思想認識不足、防范組織不利、應急處置不當?shù)葐栴}被問責；此外，還有地鐵集團、設(shè)計院、工程建設(shè)單位、工程咨詢單位、工程質(zhì)量監(jiān)督站及管理養(yǎng)護單位等由于建設(shè)管理、設(shè)計、施工及養(yǎng)護等問題，被追查問責。

(二)改變傳統(tǒng)混凝土工程水利的舊觀念

建國以來，通過黨和政府不懈努力，除偏遠地區(qū)外，我國水利工程的防洪能力、水資源調(diào)配能力已經(jīng)達到較安全、較高水平。在經(jīng)濟發(fā)展邁向新階段時期，我們要貫徹新發(fā)展理念，堅持科技創(chuàng)新驅(qū)動，做大做優(yōu)做強數(shù)字經(jīng)濟，夯實水利行業(yè)新型基礎(chǔ)設(shè)施。

2018年12月，中央經(jīng)濟工作會議把5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)定義為“新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。2019年7月，中共中央政治局會議提出“加快推進信息網(wǎng)絡等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。2020年、2021年，國務院政府工作報告均提出，推進“兩新一重”建設(shè)（即新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，交通、水利等重大工程建設(shè)），實施一批交通、能源、水利等重大工程項目，建設(shè)信息網(wǎng)絡等新型基礎(chǔ)設(shè)施。2022年3月，國務院政府工作報告再次提出，開工一批具備條件的重大工程、新型基礎(chǔ)設(shè)施、老舊公用設(shè)施改造等建設(shè)項目。

2021年10月，習近平總書記在十九屆中央政治局第三十四次集體學習時強調(diào)，要促進數(shù)字技術(shù)與實體經(jīng)濟深度融合，賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，催生新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，不斷做強做優(yōu)做大我國數(shù)字經(jīng)濟。2021年12月，國務院印發(fā)《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃到2025年數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比重由2020年的7.8%增長到10%。

水利行業(yè)也需加快數(shù)字水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力推進水利產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，將建設(shè)鋼筋混凝土工程水利的傳統(tǒng)觀念，轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)大數(shù)據(jù)云計算智慧水利的新思想。隨著我國人口素質(zhì)的提高，傳統(tǒng)的水利工程建設(shè)者能綁扎鋼筋、振搗混凝土建設(shè)工程水利，現(xiàn)在需要能布設(shè)網(wǎng)線、安裝攝像頭和傳感器、使用模型分析數(shù)據(jù)等建設(shè)智慧水利工程，成為新時期水利建設(shè)者，賦能新階段水利高質(zhì)量發(fā)展。

(三)改變洪災是小概率事件的僥幸心理

鄭州“7·20”暴雨前，國家及省市領(lǐng)導均對防范強降雨、防控重大風險確保安全度汛提出明確要求，但鄭州市委市政府仍重視不夠，認為北方的雨不會太大，思想麻痹、警惕性不高、防災意識不強，錯過了防汛準備的“關(guān)鍵期”。此次暴雨災害，對于受災家庭都是 “滅頂之災”。習近平總書記指出，“我們要構(gòu)筑尊崇自然、綠色發(fā)展的生態(tài)體系。”“建設(shè)生態(tài)文明，首先要從改變自然、征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為。要做到人與自然和諧，天人合一，不要試圖征服老天爺?！睂Υ┯旰樗蕊L險，“需下好先手棋、打好主動仗”，“寧可十防九空，不可失防萬一”，要加強風險防范意識，做到堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災后救助向注重災前預防轉(zhuǎn)變，從應對單一災種向綜合減災轉(zhuǎn)變，從減少災害損失向減輕災害風險轉(zhuǎn)變，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。

此外，遵守執(zhí)行《水法》《防洪法》《防汛條例》《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)，嚴加落實，加強執(zhí)法和監(jiān)管。據(jù)《“7·20”調(diào)查報告》，鄭州郭家咀水庫漫壩事件，是施工單位侵占毀壞水利工程、有關(guān)部門監(jiān)管不力導致溢洪道堵塞，極端暴雨引發(fā)水庫漫壩重大險情的違法事件，事件相關(guān)責任單位和人員均受到法律制裁。

二、堅持系統(tǒng)觀念、底線思維和以人為本

(一)堅持系統(tǒng)觀念，確保多部門聯(lián)動

人們常說：水火無情，意思是水和火是不講情面的，如疏忽大意，容易造成重大災禍。洪水就是命令，雨情就是警情。在汛期暴雨到來時，我們要時刻繃緊安全這根弦，充分發(fā)揮體制機制法制的優(yōu)勢，各有關(guān)部門要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢，形成省市間、部門間、軍地間、上下游、左右岸通力協(xié)作的防汛救災格局，預防多災并發(fā)。

2020年8月，黃河三門峽大壩泄洪（圖源：網(wǎng)絡）

國家防總負責組織、協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督全國防洪等工作，對暴雨、洪水、山洪等及時掌握和發(fā)布預警信息，指導防汛方案、物資及搶險等工作；應急部門及時調(diào)度，準備搶險人員和物資；氣象部門精準預報，給防汛準備和救援安排贏得時間；水利部門要啟動防汛預案，對于重點堤防、水庫及河道等加強巡查巡視，推演暴雨洪水進程，提前讓有洪水威脅的人民群眾做好防御或轉(zhuǎn)移準備，同時提前泄洪騰庫，確保堤防、水庫的安全；政府部門和企事業(yè)單位需及時預警，安排錯峰出行或到安全地方避險；市政部門需及時檢查排水系統(tǒng)，準備機動排水車等，安排人員和設(shè)備使雨水及時排出；通訊部門需及時提供通訊保障，通過手機、電視和網(wǎng)絡等將雨情汛情的信息通知、避險要求等及時準確傳遞，確保防汛防災通知到每個單位和個人；電力部門確保電力供應，準備應急供電車等設(shè)備投入到搶險救災；交通部門要采取暴雨洪水應急措施，及時發(fā)布道路雨水淤積情況，調(diào)整地鐵、公交等交通出行，根據(jù)雨情及時封閉險情路段；醫(yī)院防疫部門準備醫(yī)療物資，搶救溺水者和傷員，防止大災之后的大疫；金融機構(gòu)及人民群眾需儲備適量紙幣，當電子交易受阻時，保障能采買必要的生活必需品。

(二)堅持底線思維，保障居民基本生活

人們常說：福無雙至、禍不單行，屋漏又逢連夜雨。在防汛搶險救災中，要堅持底線思維，充分認識洪水暴雨帶來的直接或間接災害，預防多災并發(fā)，儲備、維護傳統(tǒng)的預警方式、避險措施、支付手段等，保障人民群眾在災害發(fā)生前預先得到預警信息、及時避險，災害發(fā)生后保障基本生活。當氣象部門發(fā)布暴雨洪水預警后，各部門需緊急響應，在思想上高度重視，考慮到暴雨洪水的最大程度和危害，堅持底線思維做好暴雨洪水防御工作，保障人民生命財產(chǎn)安全、守住民生底線。

河南“7·20”暴雨直接導致城市內(nèi)澇、河流洪水、山洪滑坡等災害，還間接發(fā)生地鐵傷亡事件、鋁合金廠爆炸等災害，造成多災并發(fā)。暴雨發(fā)生時數(shù)據(jù)顯示，鄭州因暴雨停電或退服（中斷服務）基站3.52萬個，占基站總數(shù)的45%；全省受影響的移動網(wǎng)用戶數(shù)97.7萬戶，其中鄭州38.2萬戶。我們在享受科技帶來的便利時，考慮防汛搶險救災的特殊性，要堅持現(xiàn)代手段和傳統(tǒng)方法并舉，因地制宜、取長補短，互相彌補形成合力，共同保障預警信息、轉(zhuǎn)移避險通知、生活必需品等到村到戶到人。關(guān)于臨時通訊保障，傳遞災情險情及避險信息，可采用通信無人機、陸地應急通信車及應急通信船等。在山洪危險區(qū)，通過山洪預警廣播發(fā)布山洪災害預警信息，為群眾防御山洪、提前轉(zhuǎn)移提供指導。應急響應時，通過敲鑼、拉響警報器等形式，及時通知群眾撤離。

河南鄭州“7·20” 特大暴雨災害現(xiàn)場（圖源：網(wǎng)絡）

(三)堅持以人為本，確保人民生命安全

人民至上是防汛救災的核心價值，要始終把人民群眾生命財產(chǎn)安全放在首位。各級領(lǐng)導干部要深入一線，組織廣大干部群眾，采取有力有效的措施，切實做好監(jiān)測預警、堤庫排查、應急處置、受災群眾安置等各項工作，防患于未然，同時全力搶險救援，盡最大努力保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。

人們常說：水火無情人有情。在暴雨洪水到來時，我們需堅持以人為本，生命至上，時刻牢記保證人民生命安全。在洪災到來之前，黨員干部要靠前指揮，及時掌握現(xiàn)場情況，協(xié)調(diào)解決在搶險救災和人員轉(zhuǎn)移中發(fā)生的問題。2021年7 月20日，鄭州地鐵5號線列車行駛至海灘寺站至沙口路站上行區(qū)間時遭遇澇水灌入、失電迫停，經(jīng)疏散救援，953人安全撤出、14人死亡。經(jīng)調(diào)查認定，鄭州市地鐵管理部門應對處置不力，未及時采取預警響應行動；行車指揮調(diào)度失誤，列車調(diào)度人員在未研判掌握現(xiàn)場險情的情況下指揮車輛，加重了車內(nèi)被困乘客險情。建議當急險狀況發(fā)生時，賦予現(xiàn)場一線人員臨危處置權(quán)，拋棄條條框框、層層請示匯報的束縛。

三、加強建立現(xiàn)代防洪減災新觀念

(一)加強全社會防洪減災意識

我國每年水旱災害均有發(fā)生，我們要加強防洪防災安全思想宣傳教育，珍惜生命，讓防洪避險意識深入人心，在全社會廣泛開展防災減災救災宣傳教育，增強群眾防范風險警覺性、意識和水平。從基礎(chǔ)教育抓起，在教育體系中突出防汛救災、警示教育等內(nèi)容，讓相關(guān)知識進教材、 校園和社區(qū)，在提高文化知識的同時，加強生命安全保護教育，并定期組織實踐演練。我們還要提高領(lǐng)導干部風險意識和應急處突能力，樹牢人民至上、生命至上理念，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事，增強風險意識和底線思維，提升應對洪澇等災害能力和水平。在河南“7.20”暴雨災害中，全省因災死亡失蹤398人，其中鄭州市380人，占總?cè)藬?shù)的95.5%。在死亡失蹤人數(shù)中有20人在轉(zhuǎn)移后又返回導致遇難，反映出部分人員防災避險意識淡薄。暴雨洪水造成滎陽市崔廟鎮(zhèn)王宗店村死亡失蹤23人，該村干部在收到水利部門“立即轉(zhuǎn)移”預警信息，以及發(fā)現(xiàn)山洪溝漲水時麻痹大意，存在僥幸心理，未果斷下決心轉(zhuǎn)移避險。災害反映出一些領(lǐng)導干部缺乏風險意識，未落實“寧可十防九空，不可失防萬一”、“寧聽罵聲，不聽哭聲”的要求。

(二)加強智慧水利等智慧工程建設(shè)

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，加快數(shù)字化發(fā)展、建設(shè)數(shù)字中國，打造數(shù)字經(jīng)濟新優(yōu)勢，加快數(shù)字社會建設(shè)步伐，提高數(shù)字政府建設(shè)水平，營造良好數(shù)字生態(tài)。建設(shè)智能交通、智慧能源、智能制造、智慧農(nóng)業(yè)和水利等數(shù)字化應用場景。構(gòu)建智慧水利體系，以流域為單元提升水情測報和智能調(diào)度能力。

2021年，水利部組織編制《智慧水利建設(shè)頂層設(shè)計》《“十四五”智慧水利建設(shè)規(guī)劃》《數(shù)字孿生流域建設(shè)技術(shù)大綱》等文件，加快智慧水利工程建設(shè)。2022年1月，在全國水利工作會議強調(diào)，要加快建設(shè)數(shù)字孿生流域和數(shù)字孿生工程，強化預報預警預演預案功能。按照“需求牽引、應用至上、數(shù)字賦能、提升能力”要求，全面推進算據(jù)、算法、算力建設(shè)，對物理流域全要素和水利治理管理全過程進行數(shù)字化映射、智能化模擬。

在推進智慧水利工程建設(shè)中，需求是動力，應用是關(guān)鍵，數(shù)字是手段（方法、工具），能力提升是目標。要找準水利市場的真需求，建設(shè)后要真使真用，運用5G、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)手段，錨定提升防洪減災能力、水資源調(diào)配能力等目標，提高水利工程防洪、供水、發(fā)電、灌溉及生態(tài)等綜合效益。

智慧水利系統(tǒng)（圖源：網(wǎng)絡）

目前，水利部已經(jīng)啟動編制七大江河數(shù)字孿生流域建設(shè)方案，編制三峽、南水北調(diào)、小浪底、丹江口、岳城、尼爾基、萬家寨、大藤峽8項工程數(shù)字孿生工程建設(shè)方案。數(shù)字孿生流域需客觀反應物理流域的各種要素，真實地模擬各種水情工期，還需具有學習能力，不斷迭代升級，通過對歷史數(shù)據(jù)學習、分析，預測未來的情況，全面提高流域、工程預測預報預警預案預演的水平，為防洪減災、水資源調(diào)度等決策服務，增加工程效益。數(shù)字孿生南水北調(diào)工程需進一步提升“大國重器”的作用，東線工程需要提升工程供水保障能力，促進水量消納，確保工程成為優(yōu)化水資源配置、保障群眾飲水安全、復蘇河湖生態(tài)環(huán)境、暢通南北經(jīng)濟循環(huán)的生命線；中線工程、水源工程，要提高丹江口水庫的蓄水能力，能向北方及漢江下游提供更多優(yōu)質(zhì)水源，進一步提升工程防洪、供水、發(fā)電及環(huán)境等效益。

(三)加強提升城市鄉(xiāng)村防洪體系建設(shè)

2021年中國自然災害造成的直接經(jīng)濟損失3340.2億元，較2020年減少了361.3億元，同比減少9.76%。其中，2021年中國洪澇災害造成直接經(jīng)濟損失2458.9億元，占全國自然災害造成的直接經(jīng)濟損失的73.62%。據(jù)《“7·20”調(diào)查報告》，河南省暴雨災害共有150個縣（市、區(qū)）1478.6萬人受災，直接經(jīng)濟損失1200.6億元，其中鄭州409億元，占全省34.1%。

表1 2014-2021年中國自然災害造成的直接經(jīng)濟損失統(tǒng)計

數(shù)據(jù)來源：智研咨詢

把暴雨等極端天氣應對、自然災害防治融入城市發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等有關(guān)重大規(guī)劃，完善公共設(shè)施防洪排澇標準，實現(xiàn)城市、鄉(xiāng)村防洪減災能力同經(jīng)濟社會發(fā)展相適應。各城市在修建地標性建筑、打造城市名片的同時，需分析降雨等氣象資料，修訂防洪排澇標準，對不滿足要求的設(shè)施設(shè)備抓緊提升改造，補齊防洪排澇短板，為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。建設(shè)智慧城市、智慧鄉(xiāng)村，提升氣象和水文監(jiān)測預報能力， 建立安全綜合風險監(jiān)測預警中心，提升鄉(xiāng)村暴雨洪水等預警能力和應對處置能力，開發(fā)應急救援APP，及時發(fā)布共享防災救援信息，提高防災救援水平，提高斷路、斷電及斷網(wǎng)等極端情況下的應急保障能力。

智慧城市模擬圖（圖源：網(wǎng)絡）

我們必須把防風險擺在突出位置，“圖之于未萌，慮之于未有”，同時要經(jīng)一事長一智，由此及彼、舉一反三。2016年12月，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于推進防災減災救災體制機制改革的意見》，要求進一步做好防災減災救災工作。在防治暴雨洪水災害上，我們需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，充分利用現(xiàn)代化技術(shù)手段，堅持以人為本，堅持底線思維，提升城市鄉(xiāng)村防洪體系與經(jīng)濟發(fā)展相適應，筑牢防洪防線。

參考文獻

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注：原文載自《中國投資》2022年5月號，本次發(fā)表有改動。文中圖片來源于網(wǎng)絡。