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【編者按】首批9單基礎(chǔ)設(shè)施REITs產(chǎn)品成功上市并表現(xiàn)穩(wěn)健，特別是國(guó)家發(fā)展改革委958號(hào)文發(fā)布以后，基礎(chǔ)設(shè)施REITs市場(chǎng)參與熱情日漸高漲。中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司研究中心副主任徐成彬結(jié)合自身參與首批試點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)估的體會(huì)，從基礎(chǔ)設(shè)施REITs持有項(xiàng)目公司全部股權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施公共屬性、全面依法治國(guó)、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、底層資產(chǎn)行業(yè)特質(zhì)、REITs法律制度體系六個(gè)方面，系統(tǒng)分析了中國(guó)版REITs試點(diǎn)的特色，進(jìn)而闡述了摸著石頭過(guò)河的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性。

（2020年10月31日，受國(guó)家發(fā)展改革委委托，中咨公司組織召開首批基礎(chǔ)設(shè)施REITs專家評(píng)審會(huì)）

    首批基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)，摸著石頭過(guò)河的234天

中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司 徐成彬

2020年10月31日，國(guó)家發(fā)展改革委委托中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司（簡(jiǎn)稱中咨公司）組織召開首批48單基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)項(xiàng)目專家集中評(píng)估會(huì)；2021年6月21日，首批9單基礎(chǔ)設(shè)施REITs產(chǎn)品在滬深證券交易所成功上市。首批公募REITs試點(diǎn)，猶如一支先行的偵查特遣隊(duì)，借著依稀星光，在蒼穹下跋山涉水，從理論探索踏入項(xiàng)目實(shí)踐，奔向資本市場(chǎng)，經(jīng)過(guò)近8個(gè)月（234天）的急行軍，終于迎來(lái)了萬(wàn)億元級(jí)REITs市場(chǎng)開幕的盛典。

首批REITs試點(diǎn)項(xiàng)目成功上市并平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)，點(diǎn)燃了地方政府、原始權(quán)益人和基金管理人的參與熱情，特別是在國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改投資〔2021〕958號(hào)，簡(jiǎn)稱“958號(hào)文”）之后，更多的新領(lǐng)域被納入REITs試點(diǎn)范圍，更多的新項(xiàng)目加快推進(jìn)，許多市場(chǎng)機(jī)構(gòu)希冀REITs試點(diǎn)快馬加鞭，但其中也有一些不甚理性的聲音，比如希望大幅簡(jiǎn)化必要的審核要求，甚至取消某些必須條件。本人有幸見(jiàn)證我國(guó)REITs試點(diǎn)摸著石頭過(guò)河的創(chuàng)新過(guò)程，深入?yún)⑴c了首批基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)估工作，切身體驗(yàn)了穿越險(xiǎn)灘暗礁的驚險(xiǎn)跳躍。本人認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施REITs關(guān)系重大，試點(diǎn)正在進(jìn)入“深水區(qū)”，遠(yuǎn)沒(méi)到千軍萬(wàn)馬過(guò)江來(lái)的成熟階段，亟需理性認(rèn)知中國(guó)版REITs的復(fù)雜性和特色性，在未來(lái)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)只有繼續(xù)堅(jiān)持摸著石頭過(guò)河，方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（2021年6月21日，首批9單基礎(chǔ)設(shè)施REITs產(chǎn)品在上海證券交易所（上圖）和深圳證券交易所（下圖）成功上市）

一、基礎(chǔ)設(shè)施REITs必須持有項(xiàng)目公司全部股權(quán)，決定了資產(chǎn)必須滿足可轉(zhuǎn)讓性

試點(diǎn)相關(guān)規(guī)定要求公募基金應(yīng)通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)支持證券（ABS）持有基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公司全部股權(quán)。這一安排有利于實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)與原始權(quán)益人的風(fēng)險(xiǎn)隔離，降低產(chǎn)品治理復(fù)雜程度，保障基礎(chǔ)設(shè)施REITs投資者利益，但這同時(shí)也決定了底層資產(chǎn)必須滿足可轉(zhuǎn)讓性條件?？赊D(zhuǎn)讓性包括三層含義：是否有資格轉(zhuǎn)讓？是否有轉(zhuǎn)讓限制？是否影響公眾利益？

（一）項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬必須清晰

為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司及其底層資產(chǎn)的權(quán)屬合法交割轉(zhuǎn)讓給基礎(chǔ)設(shè)施REITs，發(fā)起人（原始權(quán)益人）首先應(yīng)依法合規(guī)擁有項(xiàng)目所有權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或經(jīng)營(yíng)收益權(quán)，這是參與基礎(chǔ)設(shè)施REITs的基礎(chǔ)。如果無(wú)法確定發(fā)起人（原始權(quán)益人）是否擁有相應(yīng)權(quán)屬，或者無(wú)法確定具體范圍，則無(wú)法明確基礎(chǔ)設(shè)施REITs是否能夠依法擁有目標(biāo)資產(chǎn)的權(quán)屬及其權(quán)屬范圍。

以參與首批試點(diǎn)申報(bào)的相關(guān)項(xiàng)目為例，有的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)多年但始終未理清土地權(quán)屬；有的項(xiàng)目存在多個(gè)項(xiàng)目公司股東，申報(bào)時(shí)并未取得某些小股東的同意；有的項(xiàng)目將發(fā)起人（原始權(quán)益人）設(shè)定為項(xiàng)目公司的兄弟公司，歷史上未曾持有基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)或項(xiàng)目公司股權(quán)；還有的項(xiàng)目甚至直接將項(xiàng)目公司確定為發(fā)起人（原始權(quán)益人），擬將發(fā)起人（原始權(quán)益人）轉(zhuǎn)讓給基礎(chǔ)設(shè)施REITs產(chǎn)品。評(píng)估發(fā)現(xiàn)很多項(xiàng)目都存在類似問(wèn)題，有的是對(duì)試點(diǎn)要求理解不準(zhǔn)確產(chǎn)生的，有的是項(xiàng)目歷史上由來(lái)已久的問(wèn)題，這些都需要認(rèn)真研究、積極解決。

（二）轉(zhuǎn)讓不得存在相關(guān)限制條件

在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs過(guò)程中，基礎(chǔ)資產(chǎn)不應(yīng)存在法定或約定不得轉(zhuǎn)讓的情形，發(fā)起人（原始權(quán)益人）應(yīng)取得基礎(chǔ)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合法有效的授權(quán)并擁有相關(guān)證明文件，這是參與基礎(chǔ)設(shè)施REITs的必要條件。項(xiàng)目無(wú)論是存在內(nèi)部還是外部的限制，都會(huì)對(duì)ABS、公募基金直接和間接受讓基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的合規(guī)性形成威脅，并存在相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

以參與首批試點(diǎn)的某項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目所在市人民政府規(guī)定，“經(jīng)市、區(qū)政府授權(quán)，園區(qū)開發(fā)企業(yè)可依法使用園區(qū)產(chǎn)業(yè)用地，向入園企業(yè)出租，但不得轉(zhuǎn)讓；也可以建設(shè)并持有產(chǎn)業(yè)用房及其各項(xiàng)配套服務(wù)用房，出租給入園企業(yè)，但不得整體或分割銷售，不得轉(zhuǎn)讓公司股權(quán)”。上述規(guī)定直接限制了該項(xiàng)目的轉(zhuǎn)讓，要繼續(xù)推進(jìn)試點(diǎn)工作，就必須取得上述文件發(fā)文機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。此外，很多項(xiàng)目存在銀行貸款等存量債務(wù)融資，相關(guān)融資通常都進(jìn)行了與基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)相關(guān)的抵質(zhì)押安排，這也是一類限制條件，在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中應(yīng)取得相關(guān)融資方同意提前還款并配合解除抵質(zhì)押安排的同意函。

（三）特許經(jīng)營(yíng)公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓必須獲得政府許可

特許經(jīng)營(yíng)權(quán)類項(xiàng)目普遍存在轉(zhuǎn)讓限制，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議往往對(duì)社會(huì)資本方的股權(quán)退出，約定了一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的鎖定期（如10年），在鎖定期內(nèi)，未經(jīng)政府批準(zhǔn)，社會(huì)資本不得轉(zhuǎn)讓其所直接或間接持有的項(xiàng)目公司股權(quán)；同時(shí)，不少特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中明確規(guī)定，社會(huì)資本方全部或部分轉(zhuǎn)讓其在項(xiàng)目公司中的股權(quán)，需經(jīng)地方政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)同意，這一約定往往是沒(méi)有期限限制的。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目通常具有較強(qiáng)公益屬性，許多地方政府從保障特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)的角度往往對(duì)社會(huì)資本能力，包括主體資格、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、投標(biāo)條件等方面提出了明確要求。因此，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目需滿足特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議要求并獲得當(dāng)?shù)卣块T同意。如果未經(jīng)當(dāng)?shù)卣块T許可即進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，相關(guān)社會(huì)資本很可能在地方政府不知情的情況下繞開特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目管理相關(guān)規(guī)定，不利于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。這一問(wèn)題在高速公路、污水垃圾處理等特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中廣泛存在。

例如，參與首批REITs試點(diǎn)申報(bào)的某項(xiàng)目《特許權(quán)協(xié)議》約定，“未經(jīng)甲方事先書面同意，特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)乙方的股權(quán)結(jié)構(gòu)不得發(fā)生變化”。當(dāng)?shù)卣块T擔(dān)心原始權(quán)益人通過(guò)發(fā)行REITs兌現(xiàn)資本投入，逃避運(yùn)營(yíng)責(zé)任。社會(huì)資本方（乙方）經(jīng)過(guò)反復(fù)溝通，實(shí)施機(jī)構(gòu)（甲方）才同意社會(huì)資本方（原始權(quán)益人）在保留實(shí)際控制權(quán)（擬回購(gòu)51%公募基金份額）的前提下，將其所持股權(quán)開展基于REITs交易結(jié)構(gòu)下的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，從而妥善解決了項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制問(wèn)題。

二、基礎(chǔ)設(shè)施的公共屬性決定了政府參與的必要性

我國(guó)公募REITs試點(diǎn)從基礎(chǔ)設(shè)施開始切入，對(duì)于創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制、提升市場(chǎng)化配置資源水平、促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展具有重大示范意義。公募REITs是引入社會(huì)資本、盤活存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的重要工具，本質(zhì)上是政府和社會(huì)資本合作（PPP）一種高階形式，PPP中的第一個(gè)“P”——Public，正說(shuō)明了政府參與的必要性。具體而言，基礎(chǔ)設(shè)施提供公共服務(wù)，具有公益屬性，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)往往須得到政府相關(guān)部門的支持，部分項(xiàng)目還涉及公共產(chǎn)品定價(jià)和調(diào)價(jià)管理，客觀上離不開政府的公共管理。

（一）政府需要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施履行公共管理職責(zé)

基礎(chǔ)設(shè)施為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)，天然具有外部性特征，與公共利益息息相關(guān)?？梢哉f(shuō)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目涉及的公共利益是“多和少”的問(wèn)題，而不是“有和無(wú)”的問(wèn)題，保障公共利益是基礎(chǔ)設(shè)施REITs不可逾越的紅線。發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs，必須充分考慮基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的公益屬性，在實(shí)現(xiàn)商業(yè)價(jià)值的同時(shí)，維護(hù)好公共利益。

以保障性租賃住房為例。保障性租賃住房是由政府提供政策支持、限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租金水平，面向符合規(guī)定條件的用戶提供住房租賃服務(wù)的民生基礎(chǔ)設(shè)施。不同于商業(yè)性租賃住房完全市場(chǎng)化原則，保障性租賃住房必須按照?；镜脑瓌t，由各城市人民政府合理確定資格準(zhǔn)入和退出的具體條件、小戶型的具體面積等。保障性租賃住房發(fā)行REITs后，仍需承擔(dān)解決新市民、青年人等群體住房困難問(wèn)題的重要職能，故而無(wú)論在基礎(chǔ)設(shè)施REITs的發(fā)行階段還是運(yùn)營(yíng)階段，政府相關(guān)部門都必須履行監(jiān)督管理職責(zé)，確保其公共屬性不走形變樣。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)往往涉及多個(gè)部門的監(jiān)管職責(zé)

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目自前期工作開始就離不開政府相關(guān)部門的監(jiān)督管理，其建設(shè)運(yùn)營(yíng)與規(guī)劃、用地、行業(yè)管理、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)等方面息息相關(guān)。特別地，相關(guān)部門在對(duì)部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行支持的同時(shí)，也通常會(huì)有一些限制性規(guī)定。發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs必須梳理基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)建設(shè)運(yùn)營(yíng)全流程，篩查相關(guān)限制性規(guī)定，確定針對(duì)性解決方案。

例如，污水處理項(xiàng)目的污水排放標(biāo)準(zhǔn)由城鎮(zhèn)排水主管部門確定，城鎮(zhèn)污水排入排水管網(wǎng)許可證的頒發(fā)直接影響到相關(guān)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)；再如，地鐵項(xiàng)目影響到整個(gè)城市地下交通的通達(dá)，不能僅從經(jīng)濟(jì)角度考慮問(wèn)題，更多要考慮到交通規(guī)劃等因素；還如，物流倉(cāng)儲(chǔ)的選址也涉及城市發(fā)展的整體規(guī)劃，影響到公共服務(wù)的提供；還有，為限制“雙高”項(xiàng)目，相關(guān)部門對(duì)數(shù)據(jù)中心的電能利用效率（PUE值）提出了明確要求，直接影響項(xiàng)目改造提升計(jì)劃與現(xiàn)金流預(yù)測(cè)結(jié)果；另外，光伏、風(fēng)電等新能源項(xiàng)目涉及“國(guó)補(bǔ)”問(wèn)題，“國(guó)補(bǔ)”收入退坡與應(yīng)收賬期不確定也將影響到項(xiàng)目推進(jìn)的可行性。上述問(wèn)題均同政府相關(guān)部門的工作職責(zé)密切相關(guān)。在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)的過(guò)程中，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定與相關(guān)部門做好必要的溝通，符合相關(guān)管理要求。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目多涉及公共產(chǎn)品定價(jià)和調(diào)價(jià)管理

根據(jù)《價(jià)格法》，產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制有市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)和政府定價(jià)三種。許多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有自然壟斷性、公益性等特征，其產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格難以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制有效形成。如果按照邊際成本定價(jià)，則會(huì)導(dǎo)致公共物品的有效供給不足，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響；如果由原始權(quán)益人或公募基金管理人自主定價(jià)，為了謀求利益最大化，很可能導(dǎo)致定價(jià)過(guò)高，則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾的利益受損。因此，政府為了保證充足有效的公共產(chǎn)品供給量，同時(shí)保護(hù)好社會(huì)公眾的利益，有必要對(duì)部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目產(chǎn)品價(jià)格有效管理、引導(dǎo)調(diào)控。

基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)的很多領(lǐng)域的價(jià)格均由政府實(shí)施指導(dǎo)價(jià)或者直接定價(jià)，如高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、清潔能源上網(wǎng)電價(jià)、水利項(xiàng)目水價(jià)、供熱價(jià)格等，相關(guān)領(lǐng)域的價(jià)格管理將直接影響基礎(chǔ)設(shè)施REITs的收益情況。REITs試點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)估發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目受價(jià)格管理政策影響很大，例如某收費(fèi)公路項(xiàng)目應(yīng)在“工程竣工驗(yàn)收和財(cái)務(wù)決算報(bào)告后一年內(nèi)核定正式收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”，但該項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)多年收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)始終未予以核定，無(wú)確定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為未來(lái)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)帶來(lái)較大不確定性；又如自來(lái)水廠等供水項(xiàng)目，受區(qū)域水價(jià)影響極大，價(jià)格變動(dòng)將直接影響項(xiàng)目收益情況。因此，基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)行必須充分考慮政府價(jià)格管理政策的導(dǎo)向，提高現(xiàn)金流預(yù)測(cè)的科學(xué)性。

三、全面依法治國(guó)決定了投資管理手續(xù)的不可或缺性

中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，是社會(huì)主義法治建設(shè)成就和經(jīng)驗(yàn)的集中體現(xiàn)，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的唯一正確道路。全面依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，在基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)行審核方面，集中體現(xiàn)在項(xiàng)目必須符合投資管理合規(guī)性的要求，這是保障投資人利益、規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)的根本所在。

（一）試點(diǎn)項(xiàng)目必須滿足投資管理合規(guī)性要求

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資管理合規(guī)性，要求投資項(xiàng)目必須依法依規(guī)辦理行政許可手續(xù)（某些機(jī)構(gòu)稱之為“證照”），主要包括投資主管部門負(fù)責(zé)的審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)，以及城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護(hù)、建筑施工等方面的手續(xù)。這些法定手續(xù)既是我國(guó)70多年建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是全面依法治國(guó)的必然要求。

按照最新的法律法規(guī)和投資項(xiàng)目管理制度，基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)要求的投資管理的手續(xù)可概括為“1+1+3+2+N”，其中第一個(gè)“1”是投資管理部門的立項(xiàng)手續(xù)，第二個(gè)“1”是審批或核準(zhǔn)的前置條件，“3”是開工準(zhǔn)備階段的規(guī)劃、用地和環(huán)保手續(xù)，“2”指施工許可證和工程竣工驗(yàn)收，“N”是針對(duì)特定行業(yè)或領(lǐng)域的必要手續(xù)，詳見(jiàn)表1。

表1  基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)項(xiàng)目的法定手續(xù)

（二）法定手續(xù)的“拾遺補(bǔ)缺”是規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)的重要保證

隨著我國(guó)法制逐步健全和改革不斷深入，投資項(xiàng)目管理手續(xù)也在不斷演變，開展REITs試點(diǎn)需要遵循當(dāng)時(shí)規(guī)定辦理或補(bǔ)辦。某些試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)年代較早，或者通過(guò)并購(gòu)取得底層資產(chǎn)，投資管理手續(xù)如果存在缺失現(xiàn)象，應(yīng)亡羊補(bǔ)牢，依法依規(guī)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，或以適當(dāng)方式取得相關(guān)部門認(rèn)可；如果現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)章制度、政策文件等明確規(guī)定無(wú)需辦理的手續(xù)，申報(bào)材料應(yīng)對(duì)有關(guān)情況作出詳細(xì)說(shuō)明，并提供項(xiàng)目所在地相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)出具的證明材料。

投資管理合規(guī)性是底層資產(chǎn)合法地形成、占有和交易的前提，是保障投資人依法獲得收益的基礎(chǔ)。如果試點(diǎn)項(xiàng)目不符合投資管理合規(guī)性要求，或者缺失某項(xiàng)法定手續(xù)，當(dāng)屬于“次品”或“違建”。眾所周知，無(wú)行駛證的汽車不許上路，權(quán)證不齊的房屋難以過(guò)戶，估值巨大的基礎(chǔ)設(shè)施若存在關(guān)鍵法定證照“瑕疵”，怎能被允許在公開市場(chǎng)交易兌現(xiàn)？基礎(chǔ)設(shè)施一旦在公開市場(chǎng)成功發(fā)行REITs，原始權(quán)益人投資形成的全部存量資產(chǎn)成本瞬間被收回，嵌入在基礎(chǔ)設(shè)施中的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)將轉(zhuǎn)移給機(jī)構(gòu)投資者和廣大普通公眾。即使將投資管理不合規(guī)問(wèn)題以公開披露的方式告之投資人，也不可能實(shí)質(zhì)性避免資產(chǎn)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，資產(chǎn)價(jià)值將很可能受到較大影響，基金投資人甚至?xí)鴧s步。

以用地手續(xù)為例。如果土地使用的某些限制條件沒(méi)有解除，底層資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給公募基金之后，土地使用風(fēng)險(xiǎn)將隨之轉(zhuǎn)移至投資人，其風(fēng)險(xiǎn)可能是顛覆性的，且無(wú)法彌補(bǔ)，所以試點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)審高度重視土地使用轉(zhuǎn)讓限制條件的識(shí)別和解除。

四、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制決定了REITs的中國(guó)特色

中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度和法律制度是在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的，是人類制度文明史上的偉大創(chuàng)造。改革開放40多年來(lái)，我國(guó)基本建成了中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在基本經(jīng)濟(jì)制度、政府和市場(chǎng)關(guān)系等方面，與西方國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制存在諸多根本性的差異。推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs工作必須從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，除了前文所述的投資管理合規(guī)性要求之外，還必須適應(yīng)土地管理、宏觀調(diào)控、國(guó)有資產(chǎn)管理等方面的法律法規(guī)與政策制度。

（一）我國(guó)土地屬于國(guó)家或集體所有

西方國(guó)家土地是私有化的；在公有制背景下，我國(guó)土地所有權(quán)和使用權(quán)是分離的，所有權(quán)屬于國(guó)家或集體，企業(yè)僅能通過(guò)劃撥、出讓、租賃、土地作價(jià)出資或入股、從第三方購(gòu)買等方式擁有土地使用權(quán)，其中出讓又包括招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議等方式。

不同的土地使用權(quán)獲取方式，對(duì)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有著不同的要求。例如，國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可以通過(guò)劃撥方式獲得土地使用權(quán)，但劃撥土地使用權(quán)未經(jīng)批準(zhǔn)不得轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓須履行必要的審批手續(xù)；以協(xié)議出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的，如果改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途，可能需要獲得有關(guān)部門的同意并補(bǔ)交土地出讓金；通過(guò)協(xié)議出讓、招標(biāo)、拍賣、掛牌，或從第三方購(gòu)買方式獲取土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)時(shí)可能需要繳納土地增值稅。

（二）產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃影響基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)發(fā)展

建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，而不是自由放任。國(guó)家通常會(huì)使用行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等多種手段和方式引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)發(fā)展，發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs時(shí)必須遵守相應(yīng)要求。例如，高速公路的收益主要為通行費(fèi)收入，受車流量影響較大，如果交通運(yùn)輸規(guī)劃中規(guī)劃了新的高速公路項(xiàng)目，可能會(huì)出現(xiàn)“分流”效應(yīng)，降低既有高速公路的車流量，進(jìn)而影響其收益水平；再如，為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，國(guó)家發(fā)展改革委等部門發(fā)布的《關(guān)于加快構(gòu)建全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，到2025年，大型、超大型數(shù)據(jù)中心運(yùn)行電能利用效率（PUE值）降到1.3以下；在此基礎(chǔ)上，部分地區(qū)出臺(tái)了進(jìn)一步規(guī)定，例如北京市印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)據(jù)中心項(xiàng)目節(jié)能審查的若干規(guī)定》，明確對(duì)于超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)限定值（PUE值1.4）的數(shù)據(jù)中心，將按《北京市完善差別電價(jià)政策的實(shí)施意見(jiàn)》中超過(guò)單位產(chǎn)品能耗限額的情形，確定執(zhí)行差別電價(jià)單位的名單，這一系列規(guī)定對(duì)存量數(shù)據(jù)中心項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs提供了明確能效導(dǎo)向。

（三）國(guó)有企業(yè)發(fā)行REITs遵循國(guó)有資產(chǎn)管理要求

基礎(chǔ)設(shè)施具有投資規(guī)模大、受益面廣、服務(wù)年限長(zhǎng)、收費(fèi)低或無(wú)收費(fèi)等特點(diǎn)，長(zhǎng)期以來(lái)主要以政府和國(guó)有企業(yè)投資建設(shè)為主。在首批基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)上市的9單中，有8單為國(guó)有資產(chǎn)。按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》等法律法規(guī)要求，國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)家對(duì)企業(yè)各種出資形成的權(quán)益。國(guó)有企業(yè)發(fā)行REITs必然發(fā)生國(guó)有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為，原則上需要采用進(jìn)場(chǎng)交易方式，但存在國(guó)有產(chǎn)權(quán)被資產(chǎn)支持證券（ABS）以外的第三方摘牌的可能性，這將直接導(dǎo)致REITs對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資失敗。

為穩(wěn)妥解決國(guó)有企業(yè)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs過(guò)程中所面臨的國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)管問(wèn)題，參與首批REITs試點(diǎn)的相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門率先出具證明文件，按照“國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)遵循等價(jià)有償和公開、公平、公正的原則”，同意豁免進(jìn)場(chǎng)交易，并通過(guò)證券交易所公開詢價(jià)定價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)底層國(guó)有產(chǎn)權(quán)的公開、公平、公正的定價(jià)效果。

五、底層資產(chǎn)行業(yè)特質(zhì)決定了投資風(fēng)險(xiǎn)的差異性

首批基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)聚焦在交通、市政、生態(tài)環(huán)保、倉(cāng)儲(chǔ)物流、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新基建等領(lǐng)域，958號(hào)文進(jìn)一步將能源、保障性租賃住房、水利、旅游納入試點(diǎn)范圍。隔行如隔山，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs試點(diǎn)只有深入研究各行業(yè)的工程技術(shù)特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)政策、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)規(guī)律等方面的“因”，才有可能主動(dòng)規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)，獲取穩(wěn)定乃至超額的凈現(xiàn)金流分派之“果”。本文以清潔能源、收費(fèi)公路和保障性租賃住房為例，分析這些行業(yè)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的特色內(nèi)容。

（一）清潔能源應(yīng)正視中央財(cái)政補(bǔ)貼的影響

納入REITs試點(diǎn)的清潔能源包括風(fēng)電、光伏發(fā)電、水力發(fā)電、天然氣發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、核電等項(xiàng)目。鑒于風(fēng)電、光伏等可再生能源已基本具備與煤電等傳統(tǒng)能源平價(jià)的條件，《關(guān)于促進(jìn)非水再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》等文件要求，已按規(guī)定核準(zhǔn)（備案）、全部機(jī)組完成并網(wǎng)，同時(shí)經(jīng)審核納入補(bǔ)貼目錄的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，按合理利用小時(shí)數(shù)核定可再生能源發(fā)電項(xiàng)目中央財(cái)政補(bǔ)貼資金額度，從而產(chǎn)生國(guó)補(bǔ)收入退坡問(wèn)題。同時(shí)，風(fēng)電、光伏等可再生能源并非進(jìn)入補(bǔ)貼清單后即可按照實(shí)際發(fā)電量及時(shí)、足額取得全部補(bǔ)貼。對(duì)于存量已并網(wǎng)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，由于要鎖定20年固定補(bǔ)貼電價(jià)，且早期補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較高，廣泛存在國(guó)補(bǔ)收入占比高、應(yīng)收賬期長(zhǎng)及補(bǔ)貼到位時(shí)間不確定性等問(wèn)題。

到2020年底，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目中央財(cái)政補(bǔ)貼總?cè)笨谝殉^(guò)3000億元，雖然2021年全面進(jìn)入平價(jià)時(shí)代，但存量項(xiàng)目國(guó)家補(bǔ)貼的缺口仍在擴(kuò)大；前7批可再生能源項(xiàng)目補(bǔ)貼資金已滯后25個(gè)月以上，部分可再生能源項(xiàng)目的國(guó)補(bǔ)收入超過(guò)其營(yíng)業(yè)收入的50%。以首批基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)成功上市的某垃圾處理項(xiàng)目為例。該項(xiàng)目收益主要來(lái)源于垃圾處理收入和發(fā)電收入。該項(xiàng)目評(píng)估審核時(shí)，充分考慮了國(guó)補(bǔ)收入退坡以及應(yīng)收賬期較長(zhǎng)對(duì)項(xiàng)目可分配現(xiàn)金流的影響，并要求項(xiàng)目方就相關(guān)影響進(jìn)行充分考慮、周密應(yīng)對(duì)；在充分衡量風(fēng)險(xiǎn)后，評(píng)估建議在基金份額公開發(fā)售前，原始權(quán)益人向社會(huì)公開披露有關(guān)信息，讓投資者在充分了解相關(guān)信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行投資。

（二）收費(fèi)公路始終以交通流量為王

以高速公路為例，其投融資模式至少包括三種，即政府收費(fèi)還貸、地方政府投融資平臺(tái)公司投資建設(shè)和特許經(jīng)營(yíng)模式，其中，政府收費(fèi)還貸模式難以滿足投資回報(bào)要求，不適合發(fā)行REITs；對(duì)于地方政府投融資平臺(tái)公司投資建設(shè)的公路（如杭徽高速公路浙江段項(xiàng)目）或特許經(jīng)營(yíng)類收費(fèi)公路（如廣河高速?gòu)V州段項(xiàng)目），車輛通行費(fèi)是其營(yíng)業(yè)收入的主要來(lái)源，預(yù)期交通流量、收費(fèi)定價(jià)和調(diào)價(jià)、折現(xiàn)率等因素均直接影響投資收益和風(fēng)險(xiǎn)，其中交通流量首當(dāng)其沖，但未來(lái)交通量的預(yù)測(cè)需要考慮歷史交通量的變化情況、區(qū)域未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)增長(zhǎng)情況，并結(jié)合區(qū)域公路網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、城市軌道網(wǎng)的規(guī)劃建設(shè)情況等進(jìn)行綜合研判。

收費(fèi)公路收益測(cè)算的合理性是評(píng)估重點(diǎn)內(nèi)容之一。在評(píng)估項(xiàng)目REITs投資效益時(shí)，各年度實(shí)際交通流量需要與項(xiàng)目最大交通承載量、可行性研究階段預(yù)測(cè)交通量、本地同類公路項(xiàng)目實(shí)際交通量等指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比評(píng)價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注歷史實(shí)際數(shù)據(jù)與歷史預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)的關(guān)系，從交通規(guī)劃、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、車型結(jié)構(gòu)、車流量等角度分析差異原因，并結(jié)合歷史情況判斷現(xiàn)金流預(yù)測(cè)中的相關(guān)參數(shù)的合理性，避免現(xiàn)金流預(yù)測(cè)或估值出現(xiàn)明顯不合理的現(xiàn)象。例如，某高速公路項(xiàng)目車輛通行費(fèi)為主要收入來(lái)源，車型交通量結(jié)構(gòu)具有較高分散度，近2年通行量持續(xù)增長(zhǎng)，且實(shí)際交通流量均超過(guò)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告同期預(yù)測(cè)水平，也超過(guò)全省高速公路平均每公里通行費(fèi)，據(jù)此可認(rèn)為該項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況相對(duì)較好，收入相對(duì)穩(wěn)定。

（三）保障性租賃住房應(yīng)著力解決項(xiàng)目用地等問(wèn)題

保障性住房是重大民生工程。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院多次要求擴(kuò)大保障性租賃住房供給，緩解住房租賃市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性供給不足，特別是《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見(jiàn)》，第一次明確了國(guó)家層面的住房保障體系。對(duì)于直轄市和人口凈流入的大城市，保障性租賃住房發(fā)行公募REITs，有利于解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問(wèn)題，但保障性租賃住房底層資產(chǎn)復(fù)雜，發(fā)行REITs存在諸多問(wèn)題和困難，如資產(chǎn)范圍有待細(xì)化落實(shí)；集體用地租賃住房存在轉(zhuǎn)讓限制；在租金水平普遍低于市場(chǎng)價(jià)格的前提下，亟需妥善處理項(xiàng)目公益性和商業(yè)性的關(guān)系等。

保障性租賃住房用地可采取出讓、租賃或劃撥等方式供應(yīng)。除了國(guó)有劃撥和國(guó)有出讓用地，主要利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地和存量閑置房屋以及專門的租賃用地（如R4用地）等，各種用地情況必須依法依規(guī)地辦理相關(guān)手續(xù)。例如，利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地建設(shè)保障性租賃住房，雖然國(guó)務(wù)院政策文件支持探索，但新修訂的《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》尚未明確規(guī)定，在前期入市和后續(xù)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)存在法律、產(chǎn)權(quán)等關(guān)注點(diǎn)；對(duì)于閑置和低效利用的商業(yè)辦公、旅館、廠房、倉(cāng)儲(chǔ)、科研教育等非居住存量房屋，經(jīng)市政府同意，可以不變更土地使用性質(zhì)、不補(bǔ)繳土地價(jià)款，但在出具保障性租賃住房項(xiàng)目認(rèn)定書后，須由相關(guān)部門辦理立項(xiàng)、用地、規(guī)劃、施工、消防等手續(xù)，納入工程質(zhì)量安全的監(jiān)管。

六、REITs法律制度體系的逐步健全決定了試點(diǎn)工作的長(zhǎng)期性

“摸著石頭過(guò)河”以其獨(dú)特的實(shí)踐主義氣質(zhì)有效推動(dòng)了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)的發(fā)展。試點(diǎn)就是試規(guī)則，試點(diǎn)過(guò)程就是找問(wèn)題、避風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)仍需要摸著石頭，不斷熟悉陌生水域的水性，繼續(xù)地質(zhì)勘查，逐步構(gòu)建符合國(guó)際慣例、適應(yīng)中國(guó)國(guó)情、相對(duì)成熟穩(wěn)定的中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施REITs法律制度和規(guī)則體系。

（一） 首批基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)創(chuàng)造了中國(guó)效率

自基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)啟動(dòng)以來(lái)，市場(chǎng)對(duì)迅速推出基礎(chǔ)設(shè)施REITs項(xiàng)目的呼聲很高，試點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)的速度似乎趕不上市場(chǎng)的熱情。事實(shí)上，自2020年4月30日試點(diǎn)文件公開發(fā)布后，相關(guān)部門始終在緊鑼密鼓地推進(jìn)試點(diǎn)工作，穩(wěn)扎穩(wěn)打、步步為營(yíng)，最終在2021年6月21日實(shí)現(xiàn)了首批9個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施REITs項(xiàng)目的順利上市，為市場(chǎng)呈現(xiàn)了一個(gè)歡欣鼓舞的結(jié)果。但事非經(jīng)過(guò)不知難，其背后制度設(shè)計(jì)、明晰標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估推薦、產(chǎn)品審核、發(fā)行銷售的流程異常復(fù)雜，可謂浪急灘險(xiǎn)，只有真正參與其中，才可能有深刻感悟。

REITs在國(guó)際資本市場(chǎng)已是一類相對(duì)成熟的金融產(chǎn)品，但在我國(guó)是一項(xiàng)全新事物，特別是從基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域切入，更無(wú)先例可循。有關(guān)方面在汲取國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足中國(guó)大地開展了大量開創(chuàng)性工作，取得了卓越成效。從基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)政策出臺(tái)到首批試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，僅用了6個(gè)月時(shí)間；從項(xiàng)目開始評(píng)估到正式敲鐘上市，只有234天，不足8個(gè)月。

1990年12月19日，上海證券交易所正式開市交易，中國(guó)股票市場(chǎng)走過(guò)了30余年光輝歲月，其間IPO審核的形式、流程、規(guī)則不斷優(yōu)化調(diào)整。但目前許多企業(yè)從申報(bào)到正式上市，仍然需要較長(zhǎng)時(shí)間。相比歷經(jīng)風(fēng)雨、日臻完善的國(guó)內(nèi)企業(yè)IPO審核，首批REITs試點(diǎn)工作在沒(méi)有任何現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可以借鑒的情況下，撥云驅(qū)霧，穩(wěn)步推進(jìn)，克服千難萬(wàn)險(xiǎn)和重重障礙，從申報(bào)到上市僅用了不到8個(gè)月的時(shí)間，可謂創(chuàng)造了公募REITs的中國(guó)效率。

（二）REITs法律制度建設(shè)是從試點(diǎn)通向常態(tài)的橋梁

基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs是浩瀚的藍(lán)色大海，首批9單REITs產(chǎn)品猶如漂浮在浩蕩水面的小木船，雖然具有重大的示范意義，但未免有些形單影只。試點(diǎn)項(xiàng)目?jī)H涉及收費(fèi)公路、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、倉(cāng)儲(chǔ)物流、垃圾和污水處理5個(gè)領(lǐng)域，行業(yè)范圍較窄；涉及區(qū)域主要為長(zhǎng)三角、粵港澳地區(qū)的北京、上海、廣州、深圳、蘇州等城市，區(qū)域覆蓋較?。话l(fā)行規(guī)模僅314億元，與有待盤活的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)規(guī)模相比只是滄海一粟。從各方面看，試點(diǎn)還很不充分，潛在問(wèn)題遠(yuǎn)未得到全面暴露，特別是基礎(chǔ)設(shè)施REITs相關(guān)法律法規(guī)幾乎空白，政策規(guī)則還很不健全。在此背景下，如果過(guò)度追求產(chǎn)品數(shù)量、發(fā)行規(guī)模、上市速度，而忽視項(xiàng)目合規(guī)性、優(yōu)質(zhì)性、示范性，將對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施REITs行穩(wěn)致遠(yuǎn)非常不利。

基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs相當(dāng)于并購(gòu)重組+資產(chǎn)IPO，涉及因素實(shí)多，再加上又是初始階段，各方都不甚熟悉和了解相關(guān)事項(xiàng)，因此總體推進(jìn)難度很大。曾有參與試點(diǎn)的機(jī)構(gòu)“吐槽”，滿足基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)的規(guī)則難度很大。本人認(rèn)為，實(shí)質(zhì)上不是規(guī)則要求高，而是大家對(duì)規(guī)則還不了解、不適應(yīng)。從試點(diǎn)實(shí)踐看，只要有門檻，必然有難度，但遵守規(guī)則的難度應(yīng)該遠(yuǎn)不及制定規(guī)則、設(shè)計(jì)程序的難度。試點(diǎn)過(guò)程就是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程，也是為REITs制度建設(shè)添磚加瓦的過(guò)程。隨著試點(diǎn)的深入推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施REITs的制度體系必將不斷完善，原始權(quán)益人、基金管理人等“游泳”的本領(lǐng)也將不斷增強(qiáng)，在REITs大海中自由馳騁的日子也會(huì)早日到來(lái)。

基礎(chǔ)設(shè)施REITs道阻且長(zhǎng)，但行則將至。在試點(diǎn)征途中，底層資產(chǎn)質(zhì)量是推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs工作的關(guān)鍵，首批REITs試點(diǎn)項(xiàng)目上市以來(lái)的穩(wěn)健表現(xiàn)，與底層資產(chǎn)質(zhì)量過(guò)硬是密切相關(guān)的。這也充分證明，嚴(yán)把底層資產(chǎn)質(zhì)量關(guān)，是推動(dòng)中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施REITs市場(chǎng)行穩(wěn)致遠(yuǎn)、健康發(fā)展的關(guān)鍵和核心所在。

基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，其制度建設(shè)更不可能畢其功于一役，只有繼續(xù)發(fā)揚(yáng)摸著石頭過(guò)河的創(chuàng)新精神，大膽實(shí)踐，不斷探索，及時(shí)總結(jié)個(gè)案處理經(jīng)驗(yàn)，研究形成可持續(xù)的政策體系，才能早日搭建起從試點(diǎn)通向常態(tài)的橋梁。