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2017年2月，國(guó)家發(fā)展改革委、民航局聯(lián)合印發(fā)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《全國(guó)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃》，明確2025年我國(guó)將形成京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)3大世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群，打造北京、上海、廣州、成都、昆明、深圳、重慶、西安、烏魯木齊、哈爾濱10個(gè)國(guó)際樞紐，鞏固和培育天津、大連、杭州、武漢、貴陽(yáng)、蘭州等29個(gè)區(qū)域樞紐。根據(jù)規(guī)劃，我國(guó)共有42個(gè)樞紐機(jī)場(chǎng)。為落實(shí)規(guī)劃要求，民航局會(huì)同有關(guān)地方進(jìn)一步強(qiáng)化航空樞紐規(guī)劃和建設(shè)，加強(qiáng)國(guó)際航空樞紐戰(zhàn)略規(guī)劃的編制工作，完善區(qū)域樞紐機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃，加快樞紐機(jī)場(chǎng)建設(shè)，為構(gòu)建國(guó)家綜合機(jī)場(chǎng)體系奠定基礎(chǔ)。本文總結(jié)“十三五”以來(lái)我國(guó)樞紐機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目前期咨詢?cè)u(píng)估過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的特點(diǎn)及其問(wèn)題，提出推動(dòng)樞紐機(jī)場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展的建議，為樞紐機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃和建設(shè)提供參考依據(jù)。

一、我國(guó)樞紐機(jī)場(chǎng)作用日益凸顯

1.千萬(wàn)級(jí)機(jī)場(chǎng)貢獻(xiàn)越來(lái)越大

截至2019年底，我國(guó)境內(nèi)頒證民用航空機(jī)場(chǎng)238個(gè)，年旅客吞吐量超過(guò)1000萬(wàn)人次的達(dá)到39個(gè)（其中37個(gè)為樞紐機(jī)場(chǎng)），較2015年凈增13個(gè)；完成旅客吞吐量11.26億人次，占全部境內(nèi)機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量的83.3%，較2015年增加5.5個(gè)百分點(diǎn)。

表1 2019年全國(guó)境內(nèi)機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量分布

數(shù)據(jù)來(lái)源：民航局《2019年民航機(jī)場(chǎng)生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》

*表示含北京南苑機(jī)場(chǎng)（2019年9月25日停航）

數(shù)據(jù)來(lái)源：作者整理

圖1 2015-2019年千萬(wàn)級(jí)機(jī)場(chǎng)數(shù)量及旅客吞吐量總量

2.國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不斷提升

北京、上海、廣州機(jī)場(chǎng)的國(guó)際樞紐地位明顯提高。2019年，北京首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量繼2018年后再次突破1億人次，居世界第二，上海浦東機(jī)場(chǎng)和廣州白云機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量均超過(guò)7000萬(wàn)人次，分別居世界第八和第十一；上海浦東機(jī)場(chǎng)貨郵吞吐量居世界第三。

北京首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)

3.綜合交通功能逐步完善

初步統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)已有25個(gè)樞紐機(jī)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了與軌道交通（含鐵路、城市軌道交通）的銜接，開(kāi)通了36條旅客軌道交通。上海虹橋、北京大興、武漢天河、鄭州新鄭、成都雙流等機(jī)場(chǎng)成為重要的綜合交通樞紐，在建的成都新機(jī)場(chǎng)、青島新機(jī)場(chǎng)也同步引入高速鐵路、城市軌道交通，以樞紐機(jī)場(chǎng)為中心的綜合交通樞紐加快建設(shè)。

上海虹橋機(jī)場(chǎng)2號(hào)站——連接上海長(zhǎng)途汽車、軌道地鐵線處

4.臨空經(jīng)濟(jì)日趨成熟

截止2019年底，北京大興機(jī)場(chǎng)、鄭州、青島膠東、重慶、廣州、上海虹橋、成都、長(zhǎng)沙、貴陽(yáng)、杭州、寧波、西安、首都機(jī)場(chǎng)、南京等14個(gè)臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)獲得國(guó)家批復(fù)建設(shè)，進(jìn)一步聚集航空物流、快件快遞、跨境電商、科技創(chuàng)新、商務(wù)會(huì)展、綜合保障等產(chǎn)業(yè)，打造高端臨空產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)揮動(dòng)力引擎作用，日益成為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要力量。

表2 國(guó)內(nèi)主要機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)概況

數(shù)據(jù)來(lái)源：作者整理

鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)

二、當(dāng)前我國(guó)樞紐機(jī)場(chǎng)建設(shè)呈現(xiàn)的特點(diǎn)及其問(wèn)題

總體上看，我國(guó)樞紐機(jī)場(chǎng)建設(shè)取得了一定成效。結(jié)合“十三五”以來(lái)樞紐機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目前期咨詢?cè)u(píng)估工作，樞紐機(jī)場(chǎng)建設(shè)也呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.樞紐機(jī)場(chǎng)規(guī)劃目標(biāo)較大提升

為適應(yīng)發(fā)展需求，加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)周邊地區(qū)的規(guī)劃控制，樞紐機(jī)場(chǎng)陸續(xù)編制完成了新版機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃并取得批復(fù)，規(guī)劃目標(biāo)比現(xiàn)狀指標(biāo)均有較大提升，近期（2030年）旅客吞吐量是現(xiàn)狀指標(biāo)約2~3倍，遠(yuǎn)期（終端）旅客吞吐量是現(xiàn)狀指標(biāo)約2.5~6.5倍。

樞紐機(jī)場(chǎng)“成倍數(shù)”規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，將對(duì)機(jī)場(chǎng)未來(lái)空管指揮、地面組織、人員保障、設(shè)施配套、運(yùn)營(yíng)管理等方面提出新的更高要求。

表3 部分樞紐機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃旅客吞吐量規(guī)劃目標(biāo)一覽表（單位：萬(wàn)人次）

數(shù)據(jù)來(lái)源：作者整理

2.樞紐機(jī)場(chǎng)建設(shè)工程規(guī)模和投資較大

“十三五”以來(lái)，為適應(yīng)航空業(yè)務(wù)量增長(zhǎng)需要，提升機(jī)場(chǎng)綜合保障能力和服務(wù)水平，依據(jù)機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃，樞紐機(jī)場(chǎng)紛紛啟動(dòng)新一輪建設(shè)工程，工程建設(shè)規(guī)模和投資普遍較大，如成都新機(jī)場(chǎng)新建3條跑道、60萬(wàn)平方米的航站樓，機(jī)場(chǎng)工程投資（下同）約512億元；烏魯木齊機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建2條跑道、50萬(wàn)平方米航站樓，投資約394億元；呼和浩特新機(jī)場(chǎng)新建2條跑道、26萬(wàn)平方米的航站樓，投資約211億元；西安機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建3條跑道、70萬(wàn)平方米航站樓，投資約449億元；蘭州機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建2條跑道、40萬(wàn)平方米航站樓，投資約318億元等。與“十二五”類似擴(kuò)建工程（增建跑道和航站樓）相比，擴(kuò)建跑道數(shù)量多，航站樓規(guī)模大，工程投資高出較多（“十二五”平均投資約190億元）。樞紐機(jī)場(chǎng)建設(shè)工程涉及多跑道運(yùn)行，空域使用矛盾突出，軍民航協(xié)調(diào)難度大。工程建設(shè)資金來(lái)源主要是國(guó)家補(bǔ)助資金、地方政府財(cái)政資金、機(jī)場(chǎng)公司自有資金以及銀行貸款，由于國(guó)家補(bǔ)助資金有限，大部分的建設(shè)資金主要依靠地方財(cái)政和企業(yè)自籌，這對(duì)于經(jīng)濟(jì)下行壓力較為突出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨資金瓶頸的西部、東北地區(qū)來(lái)說(shuō)，將可能新增地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)增加機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)壓力。

3.樞紐機(jī)場(chǎng)“大綜合”現(xiàn)象較為突出

為進(jìn)一步提升機(jī)場(chǎng)集疏運(yùn)效率，推進(jìn)民航業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)相互融合促進(jìn)，國(guó)家鼓勵(lì)推動(dòng)樞紐機(jī)場(chǎng)與其他交通方式的高效銜接，構(gòu)建以樞紐機(jī)場(chǎng)為核心的綜合交通樞紐，引導(dǎo)臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)。目前，樞紐機(jī)場(chǎng)紛紛規(guī)劃和實(shí)施高速鐵路或城際鐵路、城市軌道交通引入工程，打造綜合交通樞紐；在機(jī)場(chǎng)周邊進(jìn)一步集聚各類臨空產(chǎn)業(yè)，建設(shè)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)。隨著多種交通方式接入和各類產(chǎn)業(yè)聚集，交通流、人流、物流更加頻繁，樞紐機(jī)場(chǎng)儼然成為一個(gè)“大綜合體”，資源承載能力進(jìn)一步加劇，這將增加機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)管理負(fù)擔(dān)，若規(guī)劃銜接不合理，也會(huì)給機(jī)場(chǎng)建設(shè)發(fā)展帶來(lái)約束。目前，部分綜合交通樞紐存在跨行業(yè)協(xié)調(diào)難度大、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、建設(shè)不同步問(wèn)題，建設(shè)進(jìn)度滯后；部分臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃擠占了機(jī)場(chǎng)發(fā)展用地，均在一定程度上制約了樞紐機(jī)場(chǎng)建設(shè)發(fā)展。

三、推動(dòng)我國(guó)樞紐機(jī)場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展建議

1.處理好發(fā)展需求與建設(shè)能力的關(guān)系

要處理好樞紐機(jī)場(chǎng)發(fā)展需求與建設(shè)能力的關(guān)系，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，保持樞紐機(jī)場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展。

一是堅(jiān)持“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施”的原則，在樞紐機(jī)場(chǎng)戰(zhàn)略規(guī)劃和總體規(guī)劃框架下，結(jié)合機(jī)場(chǎng)運(yùn)行實(shí)際，制定科學(xué)、有序的分期建設(shè)方案。

二是統(tǒng)籌發(fā)展需求、軍民融合、資源承載、資金籌措等因素，加強(qiáng)項(xiàng)目論證，做好空地協(xié)調(diào)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)條件，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。

三是注重項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益和可持續(xù)發(fā)展，切實(shí)落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)資金，積極拓寬融資渠道，提高運(yùn)營(yíng)管理水平，為機(jī)場(chǎng)建設(shè)及后續(xù)運(yùn)營(yíng)提供保障。

2.規(guī)范引導(dǎo)樞紐機(jī)場(chǎng)融合發(fā)展

一是協(xié)調(diào)推進(jìn)綜合交通發(fā)展。結(jié)合樞紐機(jī)場(chǎng)運(yùn)行實(shí)際，深入研究機(jī)場(chǎng)集疏運(yùn)功能和需求，科學(xué)規(guī)劃集疏運(yùn)系統(tǒng)，統(tǒng)籌規(guī)劃線路進(jìn)展和地方財(cái)力等因素，合理安排項(xiàng)目建設(shè)；健全綜合交通協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)各種交通運(yùn)輸方式的對(duì)接融合，做好綜合交通樞紐統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，充分發(fā)揮機(jī)場(chǎng)綜合交通樞紐作用。

二是引導(dǎo)有序發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)。堅(jiān)持樞紐機(jī)場(chǎng)發(fā)展優(yōu)先，以臨空指向和高端集聚為導(dǎo)向，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色，做精做細(xì)臨空產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，做好臨空產(chǎn)業(yè)布局與機(jī)場(chǎng)發(fā)展相協(xié)調(diào)，促進(jìn)臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)差異性發(fā)展。

三是及時(shí)總結(jié)示范工程經(jīng)驗(yàn)。推進(jìn)北京大興機(jī)場(chǎng)、成都新機(jī)場(chǎng)、青島新機(jī)場(chǎng)等綜合客運(yùn)樞紐示范工程以及鄭州、北京大興機(jī)場(chǎng)等臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)，及時(shí)總結(jié)示范工程在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)中可推廣、可復(fù)制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，更好地指導(dǎo)樞紐機(jī)場(chǎng)建設(shè)。

3.完善支持和保障措施

要完善支持和保障措施，適應(yīng)樞紐機(jī)場(chǎng)建設(shè)發(fā)展需求。

一是按照軍民融合要求，加快推進(jìn)空域管理體制改革，加強(qiáng)空管設(shè)施建設(shè)，改進(jìn)運(yùn)行手段，提升空管保障能力。

二是加快飛行、機(jī)務(wù)、空管、運(yùn)營(yíng)等專業(yè)性人才隊(duì)伍建設(shè)，加大高端人才培養(yǎng)和引進(jìn)力度，著力提高樞紐機(jī)場(chǎng)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全過(guò)程保障能力。

三是加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃與地方國(guó)土空間規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃等的銜接，協(xié)調(diào)好土地、環(huán)保等因素與樞紐機(jī)場(chǎng)發(fā)展的關(guān)系，落實(shí)機(jī)場(chǎng)建設(shè)用地，做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

注： 原文載于《中國(guó)投資》2020年5月號(hào)，本次發(fā)表作了較大改動(dòng)。文中圖片來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)。